7月12日晚，微博账号@观视频工作室 发布他们拍摄的纪录片“亲眼看看独山县怎么烧掉400亿！周年特辑（上）”，将贵州黔南州独山县公共财政负债400亿事件再次带入公众视野：一个只有一条街道8个乡镇的国家级贫困县，负债400亿。这400亿到底是如何花的？荒诞何以可能？

“史上最会借钱最敢花钱的县委书记”

视频中，主持人介绍了独山县一系列标志性景点：拥有顶级硬件设施的独山县古风博物院、预估造价3000万的独山钟楼、造价花费2亿的天下第一水司楼，以及预计造价56.5亿的大型商旅项目盘古庄，这些景观部分已经烂尾。

此外，主持人还前往独山·香港科技城，独山经开区大数据中心等产业园区，称其现在“空空荡荡”，“都是400亿债务的成果”。据独山县人民政府网，独山经济开发区大数据中心项目于2017年8月正式开工建设，主要由1#、2#、3#三栋五层厂房以及研发中心楼组成，总投资2.6个亿，总建筑面积约17.5万平方米。

近年来，独山县的另一个大手笔是大学城。2013年，独山大学城在县城南郊开建，规划面积约1000万平方米，可以容下将近14个故宫，预计投资超百亿元，可供约10间高校的近10万师生使用。但实际上，目前只有两所职校。

这么敢花钱的人是谁？这便是独山县委原书记潘志立。2010年至2011年，贵州分两批从江苏、浙江等省（市）引进12名优秀干部担任县委书记，潘志立正是其中之一。潘志立到了独山之后，短短几年便让独山县的债务高达400多亿，绝大多数融资成本超过10%。这意味着独山县每年光债务利息就超过40亿元，全年财政收入不吃不喝也远不足偿还利息。因此，潘立志也被舆论认为“全国最会借钱和最敢花钱的县委书记”。

地方政府举债发展经济，是中国的体制病

公开数据显示，独山县的财政长期处于入不敷出状态。来自金融数据和分析工具服务商Wind的数据显示，独山县2004年—2017年的年度财政收入从4730万元增至4.49亿元，但年度财政支出却从4.45亿元增至27.17亿元。2018年，独山全县财政总收入完成10.08亿元，2018年末户籍人口35.6065万人。400亿的债务意味着，独山县人均负债达11.2万元。

中国经济社会问题学者何清涟，自2018年便开始关注独山县，在她看来，地方政府举债发展经济，拉升GDP，并不是新鲜事，而是中国的体制病。

她在接受美国之音的采访时说：“可以说，中国1600多个县中，贫困县依靠中央财政转移支付输血，其余的县都是依靠举债发展经济，区别是:除了长江三角洲与珠江三角洲、上海经济圈带动的江浙一带县城有自己的产业，中西部县城得依靠生造项目，独山县只是中西部县城中玩得别具一格的一个Case（例子）。”

对于独山县背上的巨大债务，何清涟也不感到吃惊。她表示，从2008年美国发生次贷危机以来，全球进入第四次债务浪潮。中国是其中一个主角。中国这30多年的发展，就是依靠发行货币推动经济发展。

何清涟说：“在2009年，中国一国发行货币的增量就是美、日、俄、欧盟几大经济体新增货币的总和。这些货币主要是通过地方政府、企业负债进入投资领域，而投资也主要是基础设施与房地产，独山县这个算是旅游业的基础设施吧。假如中国依靠投资实现经济增长、依靠地方政府成为投资主体的格局不变，地方发债的情形将愈演愈烈。到2019年为止，根据国际金融协会(IIF)，中国债务总规模是GDP的300%以上。”

不过，何清涟认为，不必为独山县老百姓过分担忧，这些债务实际上并不会落在当地老百姓头上。她说：“对于当地老百姓来说，反而是地方举债发展经济时，日子好过一些，多点就业机会，本地居民消费能力也强一些。”

旅美中国著名传媒人、《南方都市报》和《新京报》的创办人及前总编辑程益中在接受美国之音采访时表示，这些债务最终会通过发钞、印钞、货币的滥发，以及财政税收等途径来解决，最后转移到全部老百姓头上去。

大搞形象工程，拉升GDP，是政绩考核的需要

潘志立到独山县之后，罔顾独山县的财政收入，大力举债，打造了 “天下第一水司楼”、“世界最高琉璃陶建筑”等形象工程、政绩工程，以及打造旅游产业。何清涟说：“这应该说已经是当地官员穷极想象与他们的智慧开发出来的项目。”

何清涟表示，中国经济近20年，对外这一部分，主要是依靠承接国际分工当中的低端产品，技术含量低，劳动密集型。对内这一部分，主要依靠基础设施投资与房地产业，以及与其相关的上下游产业。其余的行业，因70%左右的民众是中低收入阶层，消费能力不强，主要是生活用品。稍有消费能力的中上层，则是旅游消费，有能力的奔美国欧洲与世界各国，消费能力稍弱点的中产则是国内。

她说：“独山县当然没有什么值得一提的产业，于是希望发展旅游业，折腾了这么一座天下第一水司楼来，希望当作旅游品牌。”

其实，独山县并不是唯一这样举债大搞形象工程和商业开发的县城。在视频中，主持人在参观完独山县之后，驱车一小时到了附近的三都县，在三都县也存在类似的形象工程：一个可以开奥运会的运动馆。

独山县引起舆论大波后，微信公众号“老唐有态度”发表了文章“比败家400亿更可怕的是什么？，在文章里列举了一系列夸张的形象工程：黄德意在担任任凤山县委书记时，曾经“花5000万元画了两只鸟”，这幅“凤凰壁画”花费相当于县财政年收入的一半还多，但实际造价仅200多万元。扶贫县房县在沈明云担任县委书记期间，花8000万修建类似“世博园中国馆”的会议中心建筑群，而县财政负债达10亿余元。国家扶贫开发工作重点县灵璧县，建有长达8公里的景观大道，近千盏路灯的电费一年就要“吃”掉约300万元，而该县负债达三四十亿元；安仁县，投资1.8亿元修建新的行政中心，对外却只敢宣称项目是一处商业楼盘......

为什么这些地方官员会罔顾财政困难，大搞这些注定得不偿失的形象工程呢？何清涟认为，这是由中国官员升迁制度决定的。

她说，“从官员们来说，决定升迁有几个硬指标：地方GDP增长指标与总量、有无发生群体性事件，在废除计划生育以前还有个计生一票否决制。”

因此，大GDP成了官员们升迁的最重要因素，而举债发展地方经济成了关键所在。何清涟分析，有三个因素让这些地方官员拼命举债发展经济。

她说：“一、因为中国官员是任期制的，举债之后根本不考虑还债，而且多数情况下不用还债，还债已经是下一任了，还不起就与中央政府与国有银行兜底，这一惯例官场无人不知；二、可以提振GDP，粉饰政绩；三、增加本地就业。因此，这样可以明白，独山现象是体制性产物。”

上有雄安，下有独山，这是必然的

据报道，潘志立平时工作作风霸道，重大事项决策基本上都是他一人说了算，很多项目只要他拍板就开工建设，全然不顾设计、预算、审计环节缺失，导致独山县违法违规占地达2.8万亩，国有资产损失10亿余元。为什么一个小小的县委书记如此胆大妄为、一意孤行呢？

程益中分析，这和中国的整个政治体制有关。他说：“中国的每一级，从中央到地方，国有企业，单位，每一个党委，就像一个皇帝一样，他们的权力是很大的。”

在程益中看来，大搞形象工程，其实正是体制所提倡的。“上行下效，在北京，皇帝可以搞雄安新区，各个地方官员都有政绩考核的需要，从上到下都是通过政绩工程来证明自己治理能力和效果的，这是由中共官员的考核体系和任用体系决定的。”

程益中还指出，这样的权力是不受任何约束的。他说：“中国这样的国家，所有的资源、利益和权力都被垄断在中共手中，垄断在当权者的手中，所以，所有资源的配置和利益的分配都是围绕着权力来展开的，在这样的情况下，所有的财富都落到权力掌控者的手上，表面说是国家的政府的，其实是那些掌控权力的官员的，只有他们有权力、有可能、有条件去动用大量的资金。 这是中国极权、权力垄断一切之下的必然现象。不存在任何监督的可能的，也没有监督的必要。谁能监督它？没有任何机构是可以限制他们的权力。”

因此，程益中指出，独山现象也不是今天才有的，每一届政府每一年都有这样的冲动，用他们的话说，用大手笔搞投资项目。

他说：“去中国任何一个城市，任何一个乡镇，最漂亮最富丽堂皇最好的建筑一定是政府的，所谓的国有企事业单位的，最豪华的广场、最好的马路也是在政府周边一平方公里之内的地方。所以很多城市可以看到，你走出政府形象工程的地方，就乱糟糟的”，“以前政府还经常会提提，三令五申不要搞太多娱乐场所，不要把办公楼建的太漂亮，后来其实就没有了，尤其习近平上台之后，各地政府财大气粗的，大基建、大项目、大开发，所有的大投入都是政府投的。”

贪腐是其中重要催动力

2019年12月5日，独潘志立涉嫌受贿罪、滥用职权罪一案在安顺市中院开庭审理，潘志立被控为他人谋取利益，非法收受他人财物，数额特别巨大；滥用职权，擅自决定低价出让国有土地，造成国家经济损失，情节特别严重，依法应当以受贿罪、滥用职权罪追究其刑事责任。曾经和潘志立搭班子的独山县原县长梁嘉庚，在2019年2月因受贿罪获刑10年，并被处罚金100万。

因此，程益中还指出，这些官员和相关人员，正是以这种投资的方式，把资金流进自己的腰包。他说：“如果不进行投资，不进行开发不做工程的话，就很难把这些钱弄到自己的腰包里，就是通过这种大量的工程开发，才有可能把政府的钱流向自己的腰包。”

旅居美国的中国人权律师滕彪对美国之音说，中国各地各级政府愿意搞大工程、形象工程，其中有一个非常大的催动力，那就是腐败和灰色收入。在这个过程中，无论是官员、开发商还是大大小小经手的，所有这些都有腐败的机会。腐败在中国没有一个普遍有效的约束机制，被抓的时候处罚的风险也是非常低的，另外一个就是灰色收入，即便不是腐败的话的，不是贪污的话，他们那些处于合法与非法的之间的一些灰色收入也是非常惊人的，这也是很多地方愿意做工程上项目一个巨大的动力，像独山县这样大的工程，没有腐败是不可能。从已经处理的案件看，腐败金额也都很随意，往往都大大低于实际贪腐的数额。

在澎湃的一篇报道“起底独山县400亿债务另两名关键人：鬼才建筑师与黑道老板”，潘志立与涉黑商人刘东旺的官商关系曾经“非常密切”。“

据披露，2014年以来，以被告人刘东旺为首的黑社会性质组织，以贵州湘企（独山）国际商贸有限公司、贵州湘企（独山）置业有限公司等经济实体为依托，以公司经营、开发为掩护，以商养黑、以黑护商，其骗取贷款违法犯罪造成国家经济损失达4.08亿元。”

对此，何清涟也不感到奇怪。她说：“这么大一个项目，当地的黑道老板肯定要分肥。这是中国县城的政治生态决定的。中国从1990年代开始，县城政治生态圈就已经定格：当地科级以上的官员为政治圈；经营商业的地方商界精英算商圈。联通二者的主要是公安、工商等权力机构。商界当中有几个行业比如娱乐业、运输业必须黑白两道通吃。地方政府举债办项目，很自然会在自己熟悉且有利益关连的本地商圈中选投资者。这也是中国县城政治的通例。”